区域协同审计组织模式的实践探索

摘要：在当前构建新发展格局的大背景下，区域经济协调发展正逐渐成为我国经济社会发展的重要支撑和新趋势，国家审计作为国家治理的重要工具，必然更加关注区域协同发展中的新情况新问题，发挥“经济体检”的重要作用，因此，区域协同审计应运而生。

一、区域协同审计的重要意义

（一）开展区域协同审计是构建新发展格局对审计监督模式的新要求

构建新发展格局是一个全局性的战略决策，具有系统性和整体性。发展国内大循环，不是单一区域或单一产业内的循环，而是要促进各地区、各行业之间的分工协作和要素流通，畅通整体国民经济，在此基础上对接国际大循环，实现双循环相互促进，整体发展。区域经济协同发展成为当前我国经济发展的主要形式，是实现新发展格局的重要抓手，而区域协同审计正是对区域经济发展进行审计监督的重要方式。研究开展区域协同审计，能够更有效针对跨行政区域审计对象的特点，进行事前预防性研究和前瞻性布局，提前梳理协同审计过程中将遇到的困难，进而推动各区域间的协调合作，促进解决区域经济发展中的问题、壁垒和摩擦。

（二）开展区域协同审计是精准落实审计职能定位，推动审计高质量发展的要求

习近平总书记指出“审计监督首先是经济监督”，这是对审计的精确定位。区域协同审计作为审计机关对区域经济协调发展的一种监督方式，除了具有国家审计传统监督的职能外，还具有促进区域经济健康协调发展的重要作用。区域协同审计通过对区域经济各环节及要素开展全面审计,对政策的制定不当和经济干预手段不当等问题提出意见和建议，为区域经济决策服务。此外，区域协同审计能够促进区域经济政策执行、强化制度建设和腐败治理，促进区域协调发展和经济社会可持续发展。

（三）开展区域协同审计是提升审计自身监督效能，实现审计监督全覆盖的重要方式

区域协同审计在实现审计全覆盖上具备天然优势。一是因为区域协同审计的审计领域都是参与审计项目的审计机关共同关心的热点问题，具备典型性和突出性；二是对于特定审计项目来说，所能运用的审计资源更加丰富，提高了审计监督的深度和广度；三是审计建议具备跨区域普适性的特点，对于后续审计成果运用上能够更好解决区域经济发展中面临的一些重要问题。同时，审计工作中“人少事多”的情况已经成为制约审计监督效能提升的关键瓶颈。区域协同可以有效地提高审计产出的边际效益，用更小的投入获得更大的产出。可见，区域协同审计是有效提升审计效率、解决审计力量不足与审计任务繁重的矛盾、推进审计全覆盖的有效途径。

二、区域协同审计的概念和特征

（一）区域协同审计的概念

“区域”是根据自然地域、资源禀赋、历史渊源、民族文化、经济结构和市场水平不同的内部要素和外部要素相互影响、相互制约、相互作用而形成的地域综合体。“协同”一词体现了极强的哲学内涵，社会协同是指充分把握各种社会关系，将其存在的联系充分利用起来并相互协调实现整体最优化的功能。“区域协同审计”以资源优化配置的价值实现为出发点，以促进区域经济稳健发展为目标，组建跨层级、跨专业、跨区域、跨组织的监督主体，利用审计的专业优势和先进的技术手段，从经济主体、空间尺度、经济社会不同维度上构造各部分之间的关联，开展财政政策、基础设施、产业布局、城乡发展、市场体系、公共服务、生态环保等多方面的审计活动，发挥审计在区域经济发展中的效能。广义的“区域协同审计”指国家审计机关与其他监督机关、社会审计机构共同开展的跨行政区域的审计工作，以达到审计效果最大化。狭义的“区域协同审计”指国家审计机关开展区域审计协作，以达到审计效果最大化。本文所研究的“区域协同审计”取其狭义的概念，仅指国家审计机关之间开展的区域审计工作。从组织方式上来看，区域协同审计主要可分为两种模式，即：上级审计机关统筹下的区域协同审计（简称“上审下”）和同级审计机关合作的区域协同审计（简称“同级审”）两种模式。

（二）区域协同审计的特征

首先，从审计对象上看，区域协同审计对象具有跨行政区域性。区域协同审计是随着区域经济的发展应运而生，区域经济的产生和发展是因为受到空间和地域限制的行政区域划分方式不能匹配经济发展和现代化治理的需求，所以打破了以行政区域为依据的划分方式，转而采用了以经济政策为依据的划分方式，即区域经济圈。区域协同审计可以某区域经济圈或经济圈内的特定事项为审计对象，也可以某一跨行政区域（跨省、市等）的基础设施（如高铁、高速公路）、自然资源（如河流、大气质量）等为审计对象，所以审计对象的跨行政区域性是区域协同审计的首要特征。第二，从审计方式上看，区域协同审计强调国家审计机关之间的协同性。所谓“协同性”，我们可以理解为合作、协作、协调、步调一致。区域协同审计从组织方式上来划分，主要有两种模式，即上级审计机关统筹下的区域协同，简称“上审下”；同级审计机关合作下的区域协同，简称“同级审”。“上审下”需要上级与下级审计机关之间的协作、同级审计机关的协作以及整个审计组内部的统一性；“同级审”需要同级审计机关之间相互合作，步调一致，协同推进审计目标。所以，不管是哪种方式，审计机关之间的协同性都是区域协同审计的重要特征。第三，从审计目标上看，参与区域协同审计的不同审计机关之间都有着共同的、一致的审计目标。审计目标的一致性是区域协同审计的不同审计机关之间能够倾力合作的基础，也是整个项目组编制审计计划、审计方案和制定审计策略的基础。共同的审计目标，才有着共同的导向，才能从内生动力上驱动不同审计机关之间的协同与合作。第四，从审计结果上看，区域协同审计的审计建议内涵丰富、层次多样，同时具备宏观性和微观性的特点。所谓“宏观性”是指审计机关通过对区域经济的审计监督，对带有普遍性、倾向性的问题进行梳理，为完善宏观政策提供参考依据，为区域经济决策服务。所谓“微观性”是指审计机关对区域范围内各子区域中存在的具体的、微观的问题提出审计处理意见，有针对性地督促具体问题的改进，推进重点任务的落实。

三、区域协同审计的组织模式

（一）上级审计机关统筹下的区域协同审计

上级审计机关统筹下的区域协同审计，简称“上审下”，即由上级审计机关依据法定职责和管辖范围，统一组织其管辖范围内的多个下级审计机关开展的区域协同审计模式。此种模式下上级审计机关组织和发起审计工作，制定项目计划，进行审前调查，编写审计工作方案，确定审计目标、审计内容和审计方法，对审计结果负责，在协同审计中处于核心和主导地位。下级审计机关积极配合参与项目，对上级审计机关的具体要求进行贯彻执行和及时反馈，体现上下级审计机关之间的纵向“协同性”，同时，下级审计机关相互之间需要协同配合，体现横向的“协同性”。“上审下”适用于跨区域的大型的、社会关注度高的审计项目。上下结合审计拓宽了审计的领域和范围。“上审下”可以是审计署统筹下的某些省（市）级审计机关参与的跨区域审计项目，也可以是省级审计机关统筹下的其管辖范围内某些市级审计机关参与的跨区域审计项目，也可以是市级审计机关统筹下的其管辖范围内某些县级审计机关参与的跨区域审计项目。

在目前的审计体制下，“上审下”有其显著的优势：一是上级审计机关组织审计有利于引起区域内各级政府及其部门的重视，有利于审计工作的顺利开展。二是从审计资源调配上看，上级审计机关组织审计更有利于统一调配审计力量、优化审计资源，强化审计机关上下联动和横向协作，提高审计资源配置效率和审计监督整体效能。三是从审计力量上看，上级审计机关具有更高的站位和更宏观的视野，拥有更为综合全面的审计力量，更有利于项目的推进。但是，这种模式也有其局限性，上级审计机关受人力和物力的限制，不可能常态性地安排这种大型的跨区域审计项目，所以，从实践中来看，同级审计机关合作的区域协同审计更具有灵活性和可操作性。

（二）同级审计机关合作的区域协同审计

同级审计机关合作的区域协同审计，简称“同级审”，是指由两个或两个以上的行政级别相同的审计机关依据法定职责和审计管辖范围，开展的跨区域审计工作。“同级审”的合作主体是行政级别相同的审计机关，如省与省、本省的市与市、跨省的市与市审计机关，他们之间不存在上下级的指导关系，是平级审计机关之间为了同一审计目标，针对同一审计对象，主动合作、协同开展的跨区域联合审计工作。“同级审”的审计报告由合作的所有审计机关共同出具（每个审计机关针对其管辖范围内的对象出具审计报告），并对审计结果负责。“同级审”体现同级审计机关的合作与分工。所谓“合作”，通常由某一审计机关发出邀请，其他同级审计机关通过自主协商、签订合作协议等形式组织审计项目；在审计过程中，资源共享，目标一致，及时协调配合；在审计结果上，整合问题和建议，共同构建完整的审计综合报告。所谓“分工”，指在项目安排中，由审计机关按照各自法定的管辖范围对审计对象的不同区域开展审计工作，自行组成审计小组开展具体工作。

“同级审”模式立足于新时代国家审计面临的审计环境和需求的变化，在现有的审计体制下积极开拓创新审计组织方式，与“上审下”相比，有着其天然的优势：一是“同级审”更具有灵活性。由于同级审计机关之间是平等、自愿的合作关系，只要各方审计机关意愿一致、目的趋同且符合审计管辖范围的法律规定，即可通过协商方式达成一致，开展区域协同审计。二是“同级审”是提升审计效能，拓展审计范围的有效途径之一。当前，随着审计全覆盖的要求逐渐推进，面对大量跨行政区域的审计项目，审计署等上级审计机关也存在人力物力不足的现实困境，当“上审下”力所不及时，“同级审”可以成为有力的补充，地方审计机关可以充分发挥主观能动性，通过合作等方式开展跨区域审计。当然，由于地方同级审计机关的协同理念还未完成形成，同级审计协同中还存在审计时间安排、方式方法、审计要求等很难统一，各方审计结果可能出现参差不齐的情况，影响审计质量和审计成果等，“同级审”还有许多不足之处有待进一步探索和规范。

四、区域协同审计的实践探索

近年来，国家审计机关积极开展跨区域协同审计的有益尝试，大多数以“上审下”的形式开展，如：审计署统筹多省特派办开展的对京沪高速铁路审计、统筹多个省级审计机关开展的长江经济带生态资环审计等。地方省级审计机关也在其管辖区域内积极统筹开展“上审下”项目，如：四川省审计厅2020年开展的川南区域经济一体化协同推进专项审计调查项目。同时，地方审计机关也以“同级审”形式开展的区域协同审计，如2021年，云贵川三省审计厅共同完成的赤水河流域生态环境保护治理情况审计调查。下面，本文将对两个典型的区域协同审计项目进行实证分析，探讨“上审下”和“同级审”两种模式在实践中的应用情况。

（一）“上审下”项目实证分析

2020年，四川省审计厅以川南经济区为审计对象，开展了川南经济区一体化发展协同推进情况专项审计调查项目（以下简称“川南审计调查”），由省厅统筹，组织了内江、自贡、宜宾、泸州川南四市审计机关共同开展跨区域的协同审计。

该项目是典型的上级审计机关统筹下的区域协同审计案例。首先，从审计对象上看，该项目是跨区域审计项目。该项目的审计对象是川南经济区的区域经济一体化发展情况，该经济区包含了内江、自贡、宜宾、泸州四个市级行政区域，是典型的跨区域审计项目。第二，从审计管辖权限上看，四川省审计厅具有统筹权限。按照审计法的相关规定，川南四市都在四川省审计厅的审计管辖权限范围内，所以四川省审计厅有权统筹并组织其管辖范围内的川南四市审计机关进行区域协同审计。第三，从审计的组织方式上看，该项目体现上级审计机关的统筹和多方的协同。在项目审计过程中，不仅需要省市两级审计机关在纵向上协同联动，还需要四个市级审计机关之间横向配合协作，同时还需要省市两级的发改、环保、经信等多个部门的配合，体现多方的协同性。第四，从审计结果上看，四川省审计厅整合审计情况，提出促进川南经济区一体化发展的建议，对审计结果负责，这也体现了上级审计机关的统筹。

川南审计调查是四川省审计厅在地方区域经济审计项目中的首次尝试，取得了较好的成效。一是实现了区域协同审计的目标，充分发挥了审计机关在促进区域经济健康发展方面的重要作用。二是通过实践总结出了一些适合区域协同审计的方式方法。如要把研究型审计的理念贯穿审计项目的始终；要开门搞审计，积极做好与审计对象的沟通交流等。三是通过此次项目实践证明了“上审下”的模式在地方区域经济发展中也是切实可行的，为后来的审计工作打下了实践的基础。当然，此次川南审计项目是初次探索，也有很多不足之处需要改进，如对川南一体化推进情况的审计范围较窄，审计内容侧重在重点项目的推进和落实，未涉及资金，而对资金的审计恰恰是我们传统审计的优势，在以后的区域经济审计中要思考如何融入这一优势；对大数据审计运用不够充分，未有效地利用大数据技术对跨区域跨行业的审计数据进行综合比对和关联分析。

（二）“同级审”项目实证分析

2021年，四川、云南和贵州三省审计厅共同决定，按照“区域联动、计划协同、实施同步、技术互鉴、成果共享”的原则，采取区域协同审计的模式，对赤水河流域生态环境保护治理情况开展专项审计调查（以下简称“赤水河审计调查”）。

赤水河审计调查项目是典型的同级审计机关合作的区域协同审计项目，它具备了“同级审”的全部特征。首先，从审计主体上来看，四川、云南、贵州三省审计厅是同级审计机关，三省审计机关通过签订合作协议的方式，构建跨区域审计合作机制，共同决定对赤水河流域生态环境保护治理情况进行审计，体现了同级审计机关之间协同性。第二，从审计管辖权限上看，赤水河流域流经云贵川三省的行政区域，三省审计机关对流经其省域范围内的河段有审计管辖权，通过三省合作的方式，可以对整个赤水河流域进行生态环保审计，实现1+1+1>3。第三，从审计目标上看，三省审计机关明确了协同审计的共同目标是关键，在共同目标的指引下，三省审计机关制定共同的审计工作方案，同步实施审计项目，实时共享审计信息，实现协同合作。第四，从审计结果上看，一方面，三省审计机关针对各自审计管辖范围内的河段出具单独的审计调查报告，另一方面，三省审计组经过充分沟通形成了统一的审计调查报告模板，统一了调查口径，为统一出具综合的审计报告打下基础，最后将由三省审计情况汇总后形成赤水河流域的全流域报告报审计署，形成审计合力，从国家层面推动赤水河流域生态环境保护，体现审计的协同与合作。

赤水河审计调查是地方同级审计机关自主合作，首次进行的跨省域的协同审计项目，具有一定的开创性和探索性，在项目实操过程中也总结和沉淀出一些好的做法，以资借鉴。第一，创新组织方式，强化审计全过程联动。一是加强审前沟通，明确了合作方式和共同的目标。二是注重过程的联动，探索多种形式的合作机制，如建立联络员制度，由三省审计厅的资环处负责人担任，根据跨省合作审计的需要，可轮值牵头负责合作审计事宜；定期印发工作动态，明确各省审计组统一的工作方向和工作重点；针对具体事项开展协同查证，共同研究问题定性和处置方案，互通核查方法和取证情况，推动尽快形成解决方案。三是坚持审后协同，按照统一模板编制审计调查报告。第二，统筹审计内容，聚焦区域共性和个性问题。为了充分体现项目特色，三省审计机关在审计调查报告中均将“赤水河流域生态保护协作机制建立健全和运行情况”作为单独的版块进行了重点关注，作为审计调查项目的必答题，同步揭示流域的共性问题；同时，由于云贵川三省分属赤水河流域的不同河段，各省域内的具体情况有所不同，故除了必做题以外，每个省还有自己的选做题，即各省的关注重点不同。主要体现在同一版块中关注不同的审计事项和同一事项中选择不同的审计关注点。第三，提升项目质效，形成各层级和多元化审计成果。审计成果的提炼和运用是尤为重要的后半篇文章，是项目实施成效的最终体现。赤水河审计调查项目三省审计机关注重多层级、多元化地转化运用审计成果。一是针对具体的问题，提出审计建议，督促市县层面共同整改，推动赤水河流域各地切实履行共同保护的职责。二是提炼要请专报，向省政府领导专题汇报，推动省级层面工作落实，推动自上而下建立健全赤水河流域生态环境保护协作机制。三是形成三省综合报告，上报审计署，保障国家层面政策生效，最大限度发挥审计结果运用价值。

五、加强区域协同审计的思考

（一）加强政府的统筹力度与顶层设计

在当前的审计管理体制下，同一经济区域内不相隶属的审计机关之间的合作，往往因为牵涉的利益相关者繁多、审计收益与审计投入的不对称性以及目前各地审计实施的封闭性，导致协同审计最终实现的效果远远达不到预期。所以必须加强政府的统筹协调力度，打破行政管理壁垒和部门禁锢，发挥政府管理站位高、推进快的特点，优化部门职责和岗位设置，完善跨区域公共权力配合和制度设计，促进审计机构内部、外部之间的协作交流。

（二）优化区域协同审计的合作机制

构建区域协同审计合作机制，要对区域涉及审计合作的各类主体与对象确定有效和可持续的沟通和交流。运用创新型协同与合作机制，切实提高审计机关开展区域协同审计的能力。从审计协同机制构建的实施过程来看，审计机关首先需要以区域协调发展和资源环境保护等涉及重大战略实施为依据，这是构建协同机制的基础。其次根据对协同需求的紧迫性不同，由上级审计机关或者协同需求最强烈的审计机关作为牵头单位，主动邀请区域间或邻域间审计机关开展合作，对协同审计的具体事项进行研究并达成共识。再次审计机关之间可以签订审计协同合作协议等具有约束力的文件并按协议内容落实具体的审计项目。

（三）以研究型审计的方式推动区域协同审计模式创新

区域协同审计作为一种新型的审计管理模式，与研究型审计有着天然的契合度。具体而言，审前要以研究型审计的方式深入研究审计对象和区域特点，充分理解区域协同审计项目的定位、目标和意义。审中要正确处理审计监督与审计服务的关系，在揭示问题的同时，要尽力从体制、机制、制度及政策措施层面分析原因，研究问题，自觉把审计工作融入到区域整体发展的大局中去。审后要回顾总结整个审计实施的过程，要着重辨别是否立足和实现了区域协同审计的定位、需求、和目标等。（四川省审计科学研究所黄婉万婷林山山）